LA TIERRA: UN BIEN INSTRUMENTAL
Vº Encuentro de Colegios de Abogados sobre temas de Derecho Agrario
ROSARIO, 21 y 22 de OCTUBRE de 2004.
«LA TIERRA» : UN BIEN INSTRUMENTAL
INTRODUCCION:
Durante años parte de la doctrina de agraristas abordaron el tema TIERRA, siendo un elemento predominante para que exista la producción agraria. Parte de la doctrina basada en criterio económicos y jurídicos estima que la tierra es la única productora de bienes más allá de estas apreciaciones lo fundamental como decía Galloni «es el acto de destinación de la tierra a los fines de la producción agrícola lo que señala el pasaje del estudio civilístico del derecho de propiedad y de los otros derechos reales de goce sobre la cosa, al estudio agrarístico de la tierra como elemento de producción».
En los tiempos actuales cuando hablamos de «Tenencia de la tierra», estamos hablando de un tema determinante, con normativas insuficientes que actúan de manera negativa generando inseguridad en los productores a efectuar inversiones que aseguren un nivel productivo que tenga calidad y que justifique dicha inversión.
Hoy el productor debe bregar por el buen «uso racional de la tierra», prohibiendo la degradación o el agote del mismo, y se ha optado por elegir una buena rentabilidad con la siembra de soja permanente, sin medir el impacto que esto producirá en suelo de nuestros campos, olvidándonos que «la tierra genera, y el hombre produce…siempre y cuando la conserve» (Enrique Guerra Daneri).
Hoy, grandes agrupaciones de productores agrarios federados, intentan bregar por que la mayor concentración de tierras, quede en manos de los nacionales, tratando a través de varios anteproyectos de ley una normativa, mediante la cual, para que capitales extranjeros puedan adquirir tierras en nuestro país deberán cumplir determinadas pautas establecidas en la misma.Luego de una dramática caída de la convertibilidad, el campo se ha convertido en un motor de la recuperación argentina, ya que los productores realizaron aportes a través de las retenciones impuestas por el gobierno a las exportaciones agropecuarias.
En ese marco, se profundizó el avance de la soja como alternativa de producción. Para comprobarlo alcanza con recorrer las rutas de Santiago del Estero y Chaco, donde miles de hectáreas de monte fueron reemplazadas por cultivos de soja.
El cambio que enfrenta la humanidad toda, para el siglo XXI, cuya meta clave es el desarrollo sustentable, que reconciliará la protección ambiental con su desarrollo, significando que deberemos usar los recursos naturales de tal manera que los mismos puedan volver a regenerarse.
I) TENENCIA DE LA TIERRA:
1- PROPIEDAD:
Cuando hablamos de propiedad, los agraristas intentamos hacer una diferencia entre los que es propiedad rural y propiedad urbana, el fin es demostrar la autonomía del derecho agrario en esta materia y la necesidad de una legislación acorde para la solución de los innumerables problemas que trae la aplicación de la ley Civil como única normativa existente en nuestra materia sobre propiedad. Destaca Saez Jarque : «es la propiedad de la tierra el más amplio, autónomo y soberano poder que se tiene sobre superficies, aptas para el cultivo en función de la producción de la estabilidad y del desarrollo al servicio armónico de sus titulares y de la comunidad».
Hoy la mayoría de la doctrina sostiene que la propiedad lleva consigo una función social.
Nuestra constitución Nacional en el artículo 14 y 17, consagra el derecho de propiedad como un derecho que «no es absoluto sino relativo», lo que implica que el mismo no puede ejercerse sin límites, sino que debe hacerse de acuerdo a las leyes que reglamentan sobre ese ejercicio.
El Código Civil, nos habla de propiedad dándole un carácter de derecho absoluto y perpetuo en beneficio del dueño de la cosa.
Según apreciaciones de Figallo, «la posesión agraria consiste en el trabajo y explotación permanente de la tierra mediante el ejercicio de la actividad agraria, de lo que resulta u criterio más riguroso que el resultante del derecho civil, pues excluye la posibilidad de propietarios ausentistas o que no usan la tierra de acuerdo con su naturaleza como un instrumento de trabajo sino simplemente como un bien de renta».
Si queremos buscar alguna normativa que distinga la «propiedad» urbana de la rural, en el Código Civil no existe distinción alguna debiendo aplicarse los mimos principios para ambas propiedades.
La legislación que tuvo como objetivo resolver el problema de la tierra para arraigar a los productores en ella, fue la Ley de Colonización 12.636 (1940), teniendo en cuenta la función social de la tierra.
Luego se dicta la ley 14.392 que sustituye a la 12.636 sin tener mayores cambios con respecto a la derogada. Y la modificación del Código Civil con la Ley 17.711 impregnando al derecho de propiedad de un contenido social y disponer o servirse de ella, usarla y gozarla conforme a un ejercicio regular de la misma.
Para finalizar, La propiedad de la tierra podemos presenta dos aspectos: un aspecto subjetivo y otro objetivo. El subjetivo es el aspecto de función social: uso funcional de la tierra, protección del medio ambiente, desarrollo sostenible etc. Y el aspecto objetivo es el logro de una distribución adecuada de la propiedad fundiaria.
2- CONTRATOS:
La Legislación sobre arrendamiento y aparcerías: Ley 13.246 de «Arrendamientos y Aparcerías Rurales», se constituyó en una verdadera pionera del tema, pues introduce en el derecho positivo las figuras de la «explotación irracional del suelo» que determinen su «erosión, degradación, y agotamiento».
En principio esta ley determina el orden público económico, tutelando la producción agraria, lo que trae como consecuencia la protección del recurso suelo.
En el originario art. 8°, además de prohibir la explotación irracional, le daba al Estado una mayor participación, pues facultaba al Ministerio de Agricultura a establecer las condiciones técnicas que permitían continuar la explotación, previa realización de las labores de conservación.
No sólo era una norma de avanzada en materia conservacionista, sino que ante la problemática, preveía la continuación de la explotación, con prácticas correctoras, dando participación al Ministerio de Agricultura.
Con la modificación de la norma, mediante la Ley 22.298, se producen dos cambios fundamentales: el primero determina la desaparición de la intervención directa del Estado, dejando la cuestión en manos de las partes. Segundo: la nueva redacción determina la resolución del contrato cuando YA se ha producido la erosión o degradación, esto es como consecuencia de haber eliminado la facultad del estado de intervenir estableciendo las prácticas conservacionistas.
Es de destacar además, que en la nueva redacción se eliminó la figura de la «degradación», que el Decreto Reglamentario 8330/63, en su art. 16° definía como:»la pérdida del equilibrio de las propiedades físico-químicas del suelo que lo hacen apto para el cultivo, originada en prácticas o normas deficientes del manejo del suelo, particularmente relacionadas con el régimen hidrológico del mismo y para cuya restauración del equilibrio se hace necesario el uso de correctivos adecuados», lo que consideramos una eliminación innecesaria.
De acuerdo a la redacción vigente, en caso de violarse la prohibición de la explotación irracional, el arrendador puede rescindir el contrato o solicitar judicialmente el cese de la actividad prohibida, pudiendo en ambos casos solicitar la indemnización de los daños y perjuicios.
Atento la problemática que nos ocupa, creemos:
1°) está limitada la aplicación de la normativa vigente, pues, si el objeto pactado del contrato fue la «agricultura», no puede argüirse, durante el transcurso de su ejecución, que la misma es irracional porque agota las propiedades del suelo, y por ello solicitar la resolución del contrato. De la misma manera si se ha establecido un destino mixto, de agricultura y ganadería.
2°) la resolución contractual procedería cuando YA se ha producido el daño al suelo, estando limitadas las soluciones.
3°) afectaría indirectamente a la empresa agrícola, pues en cuanto se den casos de resolución de contratos de arrendamientos por esta causal, convertiría a la explotación en más insegura en su proyección a futuro.
En CONCLUSIÓN: no se tienen elementos para dar solución a los contratos en ejecución. Por ello es fundamental brindar los necesarios para los que se van a celebrar a futuro.
Sin perjuicio de reclamar ante el Poder Legislativo, la adecuación de los instrumentos legales a la coyuntura actual, con el propósito de preservar el recurso suelo de modo integral, como estrategia federal, y ante el Poder Ejecutivo, la ejecución de políticas agrarias, claras y efectivas en la materia, proponemos como medida de emergencia, de rápida implementación y desde las bases, haciendo uso de la autonomía de la voluntad: se prevea en los contratos de arrendamientos, condiciones para preservar el suelo.
Así consideramos que cuando se arrienda con destino a agricultura se exija la rotación de los cultivos. Por ejemplo, se puede dividir la superficie en tantas partes como años de arrendamiento (3, 4, 5, etc.)e ir rotando en esas partes la siembra de soja, con cultivos menos degradantes.
Otra alternativa sería disponer el análisis del suelo, al momento de la contratación y pactar análisis periódicos, de manera que en la medida que se detecte un nivel de degradación imponer la realización de prácticas restauradoras que recompongan el grado de fertilidad, dejando la posibilidad de efectuar un último análisis al producirse la entrega del predio, y ante la detección, reclamar por los daños y perjuicios ocasionados.
Que las partes acuerden un precio menor, cuando el arrendatario efectúe prácticas conservacionistas (por ejemplo: siembra directa).
Consideramos la mejor solución, pues de esa forma, no se impediría la explotación agrícola en tierras arrendadas(no afectando la empresa),preservaría el capital del propietario y por sobre todo conservaría el nivel productivo del suelo.
Existe además una cuestión importante a destacar: la concientización tanto pública como privada de la necesidad de preservar nuestro suelo, como fuente INDUDABLE DE RIQUEZAS.
Si ello se logra, obtendremos las condiciones necesarias previstas en los contratos, y sobre todo UNA POLÍTICA AGRARIA ADECUADA.
A su vez, si el productor preserva el bien, exigiendo en los contratos las medidas conservacionistas, tal vez lograríamos que los legisladores modifiquen nuestro derecho positivo, y adopten definitivamente una postura intermedia que combine conductas voluntarias como las que se encuentran vigente, con obligatorias: que estén a la altura de la magnitud del problema.
ALERTA POR CAMPOS ARRENDADOS: Desde Aapresid ( Asociación Argentina de Productores en Siembra Directa), se advierte sobre las consecuencias que el mal manejo de tierras arrendadas puede tener tanto sobre el recurso, como sobre su valor.
Para ello es necesario movilizar a Instituciones, organismos con sus recursos humanos y económicos, propietarios de la tierra, arrendatarios, contratistas, difundiendo la necesidad de concientización acerca de la depredación del suelo cuando es explotado indebidamente.
A pesar de la exitosa aceptación que la siembra directa ha tenido entre nuestros productores, no alcanza con dejar de arar, sino que hay que ampliar el horizonte con el conocimiento de las causas y efectos de los procesos biológicos asociados a la producción agropecuaria.
Esta presente en el sector la idea que al hacer SD se elimina todo riesgo de deterioro o degradación, con lo cual quedan habilitados para instaurar cultivos de máximo retorno económico, consiguiendo de este modo el pasaporte de conservacionista y empresario exitoso.
Un análisis mas profundo de la problemática, nos lleva a advertir que la solución no pasa por establecer un esquema dirigista del uso y explotación de la tierra, sin dejar por ello de advertir la necesidad de contar con la legislación para esos fines.
Es fundamental dar a conocer a los actores del mercado las causas y consecuencias del mal uso de los suelos y aprovechar una herramienta fundamental presente en nuestro derecho, cual es la libertad contractual con que cuenta el propietario a la hora de acordar un arrendamiento.
Entre las pautas a establecer en los contratos se proponen: la rotación de cultivos y la limitación al números de cosechas anuales; la utilización de producto mejoradores del suelo a base de calcio y magnesio (los mismos son de bajo costo, beneficios a largo plazo y de producción nacional); la utilización de abonos verdes como antecesor de los cultivos; la prohibición de talar montes naturales o su limitación a un porcentaje de la superficie.
3) PRECARIEDAD DE TITULOS:
El regreso del tema de la tierra a la agenda de discusión en el Siglo XXI surge como un tema central de nuestra historia y está en el fondo de las grandes luchas del pueblo. Por ello debemos entender que es causa y sustento de la nación y al decir de Román Corredor se sitúa al nivel de «los derechos humanos».-
La cuestión agraria y cómo hacer valer la justicia social en las relaciones de propiedad en la producción agroalimentaria es todavía un desafío del presente milenio.-
En los años ochenta los ingresos de los pobres de la zona rural disminuyeron a pesar de los aumentos de la producción agrícola global y los problemas relativos a la propiedad de las tierras, en ocasiones llevan incluso al derramamiento de sangre en muchos países en desarrollo.-
En los países de Latinoamérica , el crecimiento agrícola no ha reducido la pobreza rural porque no ha representado una distribución de ingresos y un mejoramiento del acceso a los servicios de educación, salud, vivienda y sanidad y la eliminación de la desnutrición o malnutrición.-
Estas consecuencias negativas del crecimiento agrícola sobre la pobreza rural en gran parte se deben a la desigualdad inicial en lo referente al acceso a la tierra y a la inseguridad de su tenencia.- Esta desigualdad dificulta al máximo la participación de los pobres en cualquier medida de crecimiento.
Por no prestarse atención a la desigualdad inicial del acceso a la tierra y a la inseguridad de su tenencia empuja a los pobladores más pobres a realizar actividades agrícolas en zonas de interés ambiental y ecológico, mediante la deforestación y la utilización de métodos que perjudica el potencial productivo de la tierra, agravándose por éste motivo la pobreza rural, por la no sostenibilidad de las actividades productivas.-
En América latina el abandono por parte de los Estados de los beneficiarios de la reforma agraria, a quienes, después de adjudicarles pequeñas parcelas no se les dotó de asistencia técnica y de crédito, y no se les facilitó el mercado, fallaron.-
En Argentina el último proyecto de reforma agraria es el denominado Ley Giberti de 1.974, que avanzaba sobre las tierras productivas en estado ocioso, pero luego se abandonó poco a poco esta idea y finalmente se impuso el criterio de que la tierra no era ya una forma de vida, una cultura, sino una posibilidad de negocio.-
La titularidad de la tierra y la inseguridad de su tenencia son problemas graves en nuestro país. Son muchísimas la situaciones que no han sido resueltas en éste tema. Son miles y miles de ocupantes de parcelas cuya posesión detentan desde hace muchísimos años, pero no tienen título y son considerados ocupantes ilegales o intrusos.-
Por ejemplo en Santiago del Estero había en el año 2002, unas 10.000 explotaciones rurales en situación de tenencia precaria, en Misiones muchísimos ocupantes de parcelas están sin regularización dominial .Estas tenencias precarias se dispersan por todo el territorio nacional tanto en tierras fiscales como en privadas.-
Son pobladores históricos sin titularidad registral. No tienen dinero para el juicio de posesión veinteañal, que incluye confección de planos, pago de impuestos, mejoras realizadas, sellados y reposiciones y contratar un profesional para la regularización del fundo que explotan.-
El Censo Nacional Agropecuario de 2002 indicó que hay 7 millones de has. en manos de ocupantes con permiso y de hecho, pero sin escritura. Todo ello trae aparejado el sufrir el asedio del desalojo, de ser tratados como usurpadores o bien ser expulsados sin más de las tierras que estuvieron por generaciones en manos de una misma familia.
Mientras tanto el Estado tiene buenas intenciones, pero se queda en ellas. El mismo deberá crear las condiciones y fomentar el reingreso de estos pobladores a la distribución de bienes y servicios. La tierra, como bien social deberá ser el ámbito accesible, en las mejores condiciones de uso y tenencia para la mayor cantidad de productores, posibilitando su arraigo y progreso.-
El Estado deberá ocuparse de organizar planes de colonización y de titularización de los predios ocupados por pequeños productores otorgándoles a tal fin los medios necesarios para su subsistencia y progreso, financiando emprendimientos, otorgándoles ventajas impositivas e capacitándolos e integrándolos a la nueva tecnología y manejo racional y sustentable del suelo, para que sea económicamente rentable por generaciones.-
Los aborígenes: el estado se debe ocupar de la defensa de sus territorios ancestrales y cumplir y hacer cumplir a las provincias los derechos consagrados en la C.N. Según ella …le corresponde al Congreso art. 75 inc.17…..garantizar el respeto a la identidad…reconocer la personería jurídica de sus comunidades y la posesión y propiedad comunitarias de las tierras que tradicionalmente ocupan y regularizar la entrega de otras aptas y suficientes para el desarrollo humano; ninguna de ellas será enajenable, transmisible ni susceptible de gravamenes o embargo»…
El convenio 169 ratificado por la ley 24071 expresa entre otros conceptos …»el reconocimiento de los pueblos indígenas con «su tierra» como base de si identidad. El reconocimiento de los derechos de propiedad y posesión de las que tradicionalmente ocupan y el uso para sus actividades tradicionales. Debe respetar la manera tradicional de transmitir la tierra y defenderlos de los intrusos y atenderlos en sus pedidos de devolución». Todo está escrito, sólo hace falta ponerla en práctica.-
Se les debe reconocer la propiedad comunitaria de tierras, acorde con el lugar y sus culturas, y la prohibición de vender sus territorios a terceros en general.-
El Estado debe planificar un régimen de tenencia de tierra prometida por la C.N., demarcar sus límites, el catastro, la inscripción y saneamiento de los títulos para fortalecer el derecho a la propiedad de los pueblos aborígenes. El acceso a la tierra permite la manutención de las familias en los lugares que tradicionalmente ocupan, conteniendo el éxodo rural y el rescate cultural y sobre todo la valoración histórica de las personas y comunidades..-
En resumen , otorgar títulos posesorios a pequeños productores ocupantes de tierras después de años de ocupación, en los casos de sucesiones debe existir asesoramiento y ayuda estatal para resolver cada caso, planes de apoyo integrado para que la reconversión productiva de los ocupantes de la tierra evitando así su pauperización y desalojo voluntario de las mismas .-La titularización de los ocupantes precarios y programas de colonización integrales serán herramientas necesarias y definitivas para el despegue de nuestro país como NACIÓN.-
II) USO RACIONAL DE LA TIERRA:
1- EL PROBLEMA
Mas allá de la «sojalización» del sector agropecuario, con todas sus secuelas económicas ,¿se ha pensado en el «SUELO»?, ¿no estamos acaso, en la antesala de una «agricultura de rapiña del suelo»?(1) .
Sostiene el Dr. Guerra Daneri (2):» El capital produce capital, la tierra produce capital. Pero la tierra no produce tierra. Y en realidad de las cosas, nada de momento la puede producir. Y aunque la agricultura sin tierra sea cada día más importante a través de la llamada biotecnología, la realidad ecológica determina que al mismo tiempo, los recursos renovables son cada día más importante para la vida en el mundo.».-
En resguardo de los recursos naturales, hace unos años apareció el concepto de «Sustentabilidad», más precisamente el de «desarrollo sustentable» para definir a aquél que satisface las necesidades del presente sin comprometer la capacidad de las futuras generaciones para satisfacer las suyas» .
Cuando traemos este concepto a la agricultura, concluimos que es aquella que indefinidamente pueda suministrar los bienes que sean necesarios, pero a un costo ambiental adecuado.
Ahora bien, ¿ se tiene en cuenta el agotamiento del suelo, ante su uso intensivo?¿Existe alguna norma que tenga como bien jurídico protegido, al «suelo»?, y que en virtud de ella se pueda exigir, una explotación racional?.
«La legislación agraria ha sido vanguardista en nuestro ordenamiento jurídico; propuso una nueva visión del derecho en relación a los recursos, sosteniendo que la atmósfera, el suelo, la flora , la fauna y las sustancias minerales requieren un ordenamiento conjunto que considere la interdependencia en que se encuentran y permitan una adecuada utilización de las riquezas y esto ha contribuido a imponer los principios conservacionistas»(3). Y en virtud de ello se han proclamado algunos preceptos.
Nuestra inquietud se plantea, para de ser presentada en este Foro, respecto de las tierras explotadas por quienes no son sus titulares, especialmente en su carácter de arrendatario o aparcero, en razón de que en esos casos, la posesión del suelo se da por un período superior a los tres años.
Entonces, arrendado el fundo, ¿ con qué elementos cuenta el propietario, para defender su tierra de un uso abusivo, de una verdadera «explotación» de ese recurso?
Nuestro Derecho, ¿ le brinda los instrumentos legales necesarios para concretar esa defensa?
En la Constitución Nacional:
Con muy buen criterio, al producirse la reforma en el año 1.994, se incorporan las figuras de desarrollo sustentable, daño ambiental en el art. 41ª al consagrar, el «derecho de todos los habitantes a un ambiente sano, equilibrado, apto para el desarrollo humano y para que las actividades productivas satisfagan las necesidades presentes sin comprometer las de las generaciones futuras», teniendo por otro lado el «deber de conservarlo».
Dispone además que las autoridades proveerán a la protección de esos derechos, y a la utilización de los recursos naturales.
Pero como todos los derechos, los mismos se aplican según las normas que regulan su ejercicio, y acá nos encontramos con el primer escollo.
Legislación Nacional sobre Conservación de Suelos:
Coincidimos con el Dr. Brebbia, cuando expresa que en esta materia, se advierten legislativamente «dos tendencias, aparentemente en pugna: a) un régimen oficial impuesto al productor (que normalmente es resistido) y b)un régimen fundado en la práctica voluntaria de la conservación basadas en acciones educativas y en estímulos» (4).
La Ley 22.428 del año l.98l, legisla sobre de «Conservación de Suelos», enrolándose en el segundo régimen, careciendo de disposiciones concretas.En un somero análisis se advierte el carácter de la normativa, así dispone, en el artículo 1°:el «interés general de la acción privada y pública tendiente a la conservación y recuperación de la capacidad productiva del suelo», y en el 2°: establece un sistema de adhesión, al disponer:» el Estado Nacional y las Provincias que se adhieran al régimen de la presente fomentarán la acción privada destinada a la consecución de los fines» previstos en la norma.
Implementa un sistema en virtud del cual, la autoridad de Aplicación designada por las provincias adheridas al régimen podrán declarar «distrito de conservación» a las zonas afectadas (art. 3°), la que también podrá ser dispuesta a pedido de los productores.
En la zona así designada, se propiciará la constitución de «consorcios», los que serán integrados voluntariamente por los productores.
De estas disposiciones se deduce el carácter eminentemente facultativo dado a los consorcios, no existiendo obligación de integrarlos y por ende de observar las prácticas conservacionistas.
Dicha ley fue concebida con carácter de fomento, por ello trata de incorporar a los productores al sistema, a través de los beneficios otorgados( participar de los estímulos dispuestos por las provincias adheridas, gozar de los créditos de fomento para los inversiones, recibir subsidios para la ejecución de planes).
Es evidente que la problemática de la degradación no merece una norma, como la vigente, basada en principios individualistas, ya superados.
Legislación de la Provincia de Santa Fe sobre Conservación de Suelos:
Por su parte, la provincia de Santa Fe, al efectuar la reforma de su Constitución incorpora los nuevos derechos y dispone en el art. 28, la promoción de la racional explotación de la tierra; protege el suelo de la degradación y erosión, conserva y restaura la capacidad productiva de la tierra.
Se adhiere a la ley nacional, a través de la Ley N° 8829, y dicta, en 1990 la Ley N° 10.052 de «Conservación y Manejo de Suelos», consagrando de orden público: a) el control y prevención de todo proceso de degradación de los suelos, b)la recuperación , habilitación y mejoramiento de las tierras para la producción, y c) la promoción de la educación conservacionista.
Fácil es advertir la diferencia sustancial con la norma nacional que consagra sus disposiciones de «interés público».
El «Orden Público» denota su obligatoriedad, su imposición que determina, en definitiva, una limitación a la autonomía de la voluntad.
Le otorga al Estado un protagonismo, que no le está dado por la ley nacional. Ello se pone de manifiesto en el art. 13° donde se establece que la Autoridad de Aplicación, por medio de sus organismos técnicos «determinará las Áreas de Conservación y Manejo de Suelos» permitiendo también la iniciativa privada, tanto de los propietarios, como de los arrendatarios, contratistas y tenedores de la tierra por cualquier título, como así de otras entidades como las Comunas, Municipalidades, la Comisión Provincial de Conservación y Manejo de Suelos, u otros organismos o entidades.
Es de destacar que la ley establece que se «deben implementar los medios para adecuar la utilización de la tierra, conforme su aptitud, manteniendo el equilibrio de los ecosistemas de manera de evitar el deterioro de la economía provincial teniendo en cuenta las posibilidades reales y efectivas de los usuarios» y además aclara que «se entiende por degradación a los fenómenos naturales y provocados por el hombre que se manifiestan con síntomas de erosión, agotamiento, deterioro físico, alcalinidad, salinidad y drenaje inadecuado».
Fácil es advertir que la ley encierra una noción correcta del uso adecuado del suelo, teniendo en cuenta, no sólo su conformación física, sino la del medio ambiente y la cuestión económica que se ve involucrada en su explotación.
El Poder Ejecutivo, a través de su Ministerio de Agricultura es la Autoridad de Aplicación, y a diferencia de la normativa nacional, declara a TODOS LOS SUELOS DE LA PROVINCIA sujetos al uso y manejo conservacionista.Implementa un sistema de clasificación de áreas sujetas a la conservación y manejo de suelo, total o parcial (según la magnitud del problema), voluntarios u obligatorios (según los destinatarios) y esencial o integral (según la intensidad del tratamiento), abarcando así todas las posibilidades que pueda plantear el problema de recuperación de suelos degradados.
Prevé también la figura del «Área experimental» para aquellas zonas donde no existan técnicas suficientemente probadas para solucionar los procesos de degradación.
De esa manera esta norma provincial contempla todas las posibilidades que puede plantearse, haciendo así una cobertura integral de la cuestión.
En materia de estímulos la ley hace hincapié en la exención del impuesto inmobiliario,(en la alícuota coparticipable del gobierno provincial) previendo otras medidas de fomento, como subsidios, créditos, cesión en comodato de maquinarias necesarias para la realización de tareas, etc.).
Establece un «Plan de Conservación», que no varía demasiado del «Plan de Consorcios» fijados por la ley nacional, lo mismo que respecto de las sanciones por sus incumplimientos. Pero reiteramos que la diferencia esencial está en el carácter de «orden público» de ésta.
Es, sin duda, una norma meritoria, pero la dificultad mayor radica en la limitación presupuestaria y la falta de una reglamentación efectiva, las que abortan las buenas intenciones de la misma. Por ejemplo desde el año 1.997 se encuentra vigente una Resolución de la autoridad de aplicación, donde declara área de Conservación y manejo obligatorio en toda la provincia santafecina, a las tierras de desmontes; sin embargo no sólo ningún productor ha presentado algún plan de conservación, sino que la provincia tampoco ha actuado al respecto, estando facultada para hacerlo.
CONCLUSIÓN:
Surge claro que la provincia de Santa Fe, una de las poseedoras de los suelos más ricos del país, cuenta con la normativa conservacionista pero no, con las políticas agrarias y acciones de gobierno suficientes para hacerlas posibles.
III) EXTRANJERIZACIÓN:
Hay una firme postura de los ciudadanos argentinos para restringir la compra de campos por parte de capitales extranjeros.-
Debiera ser una política de Estado no vender tierras a personas o capitales extranjeros bajo ninguna condición, y, en su caso un límite en la cantidad de has. de parte de inversores.-
Actualmente en el Congreso hay varios proyectos de ley que promueven la restricción a la adquisición de tierras por extranjeros.
En general los proyectos definen al Inmueble Rural como aquél que está situado fuera del ejido urbano, con excepción de aquéllos cuyo destino único fuere la actividad industrial, comercial, de servicio o vivienda.-
Se prohíbe la adquisición de inmuebles rurales por personas extranjeras, físicas no residentes o jurídica no autorizadas par a funcionar en el país, sancionando con nulidad absoluta la violación de éstas disposiciones.-
Las personas físicas o jurídicas extranjeras podrán adquirir en forma continua o discontinua de distinta cantidad de unidades económicas ,según la reglamentación establecida por cada Provincia respecto del art. 2326 del CC.Las provincias que no hubieren aún determinado la superficie que comprende una unidad económica de producción contarán con un plazo desde la entrada en vigencia de la ley para hacerlo. Vencido dicho plazo la fijará la autoridad de aplicación (Secretaría de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentación de la Nación)
También se ordena que la suma de áreas rurales pertenecientes apersonas físicas o sociedades extranjeras no podrán exceder de un cuarto de la superficie rural de los Municipios o Comunas donde se sitúen y si son de una misma nacionalidad extranjera no podrán ser titulares, en conjunto de más del 40% de la superficie mencionada.-
Toda adquisición realizada bajo esta legislación deberá realizarse previa demostración de la capacidad patrimonial acorde con la inversión a efectuar y el origen de los fondos.-
Se creará un registro de los inmuebles rurales de titularidad de extranjeros y de sociedades.-
Los Escribanos actuantes deberán informar a la Secretaría toda adquisición realizada por extranjeros bajo pena de nulidad absoluta.
Las Sociedades Anónimas titulares de inmuebles rurales que ya estuvieren constituídas al inicio de la vigencia de la ley, contarán con un plazo de 6 meses para comunicar a la secretaría la cantidad de áreas de su propiedad. Obligatoriamente dichas sociedades deberán convertir sus acciones en nominativas y ajustarse al cumplimiento de los requisitos de la ley, Si así no lo hicieran dentro del año del inicio de la vigencia de le ley quedarán sujetas a disolución.
Toda modificación societaria posterior a la adquisición que altere el régimen de titularidad de los inmuebles rurales deberá ser comunicada a la secretaría dentro del plazo de 30 días. A partir de dicha comunicación se le otorga un plazo de 60 días para su adecuación a los requisitos de la ley. La violación a esta ley producirá como sanción la pérdida de dominio a favor del Estado Nacional, sin derecho a indemnización alguna.-
Estas propuestas legales intentan evitar que los recursos naturales del país caigan en manos extrañas-
Es importante mencionar que los grandes capitales se adueñan no sólo de la tierra sino de todos los recursos que ella prodiga a sus habitantes. El avance de los extranjeros en los últimos años, ayudados también por el tipo de cambio, ha sido escandaloso. Tenemos como ejemplo al grupo Benetton que tiene más de un millón de has. en la Patagonia ; Cresud que compró 500.00has y 200.00 vacunos, la empresa australiana Liag que compró 68.000has. en Salta y Formosa, Nettis Impianti que compró 418.000has. en La Rioja, incluido un pueblo, etc. etc. Son numerosos los casos de concentración de tierras en manos de extranjeros.-
El indicador indiscutible acerca del proceso de concentración de la tierra, lo tenemos con las abrumadora desaparición de productores, sobre todo en la última década. Las explotaciones de gran escala demandan poca mano de obra e incluso algunos ni siquiera insumos locales. Sus ganancias son giradas a los centro financieros extranjeros o, a sus casas de origen. Poco o nada contribuyen a desarrollar la zona donde se encuentra su explotación.-
Sin embargo y a pesar de las buenas intenciones de los proyectos, hay propuestas que nos parecen poco serias como que las adquisiciones que violen las prescripciones de la ley serán nulas y el vendedor estará obligado a restituir al adquirente el precio del inmueble :; en caso de empresas cualquier modificación societaria posterior a la adquisición, debe adecuarse a los requisitos de la ley, caso contrario será sancionado con la pérdida del dominio a favor del Estado sin derecho a indemnización alguna.-
Y la más importante.. cómo conciliarlas con el art. 20 de la C.N.? «Los extranjeros gozan en el territorio de la Nación de todos los derechos civiles del ciudadano; pueden ejercer el comercio y profesión; poseer bienes raíces, comprarlas , enajenarlas…
Conclusión: creemos que es importante recurrir a consultas de leyes extranjeras similares de otros países, pero es importante tener un conocimiento de la realidad de nuestro país y su Carta Magna. Si bien los derechos no son absolutos y están sujetos a reglamentación; por loables que sean los fundamentos que en cierto modo compartimos, no estamos de acuerdo con las presuntas soluciones que pretenden resolver la problemática que se presenta en este tema.
La discutida extranjerización de tierras ha sido abordada en los últimos tiempos desde el punto de vista político-ideológico, no solo por instituciones como Federación Agraria Argentina, sino también por legisladores pertenecientes a partidos políticos de connotaciones socialistas. Seguramente el debate político enriquecerá el análisis de la problemática y confrontará a aquellos sectores que desde miradas más liberales, entienden que no resulta posible condicionar el ejercicio de la propiedad privada a una restricción de estas características, con aquellos que interpretan que a partir de la incorporación del concepto de Función Social de la propiedad, en nuestro derecho, podríamos intentar limitaciones a la extranjerización, basadas en razones de orden público, de defensa de los recursos renovables y no renovables, hasta fundándonos en razones de soberanía .
A nuestro juicio el planteo del tema, comienza y termina en el debate ideológico, siendo esto absolutamente insuficiente para implementar acciones que realmente preserven en manos argentinas nuestra tierras.-
El análisis del tema deja de lado, a nuestro juicio peligrosamente, la ciencia jurídica, y en especial el Derecho Agrario, en ningún proyecto aparece identificada la Empresa Agraria, tampoco surgen distinciones entre la propiedad fundiaria y la propiedad urbana, caracterizando a cada una de ellas, asignándole a la primera el rol instrumental que ocupa en el escenario de la empresa agraria y la necesidad de articular o condicionar su uso, explotación y producción a la función social de la tierra, a las normas del derecho ambiental, al orden público que involucra.
En nuestra opinión y siguiendo el derecho comparado, (ej Países de la Unión Europea) el legislador debe partir de la articulación del derecho de propiedad en nuestra Constitución y la función social de la misma, continuar con el análisis del Código Civil Argentino y luego de separar los institutos generar los condicionantes adecuados, aquellos que sin violar el derecho, puedan prohibir o limitar la extranjerización.
Actualmente en el Congreso de la Nación existen varios proyectos de ley con estado parlamentario.; curioso resulta advertir, que esta proliferación de proyectos se ha extendido a las legislaturas provinciales, tales el caso de Entre Ríos y Santa Fe. Sin perjuicio de los contenidos de los proyectos en tratamiento, volvemos a insistir que nos alejamos nuevamente de la ciencia jurídica y en este sentido ¿A quién corresponde legislar sobre el derecho de propiedad? ¿Acaso no constituye materia de fondo, que exige la necesidad de incorporarla como política de Estado? Cómo pueden nuestras provincias federadas abocarse a esta legislación, cuando hemos delegado en la Nación Argentina las materias de fondo?.
El Instituto Rafaelino de Derecho Agrario, humildemente pero con el afán de contribuir al crecimiento del derecho y a la defensa y preservación de la empresa agraria, propone a los señores legisladores, prudencia en los planteos, responsabilidad en la definición de criterios y por sobre todas las cosas un profundo estudio del derecho, se encuentra en juego nada más y nada menos que nuestra TIERRA.-
NOTAS BIBLIOGRAFICAS:
La Preservación del recurso Suelo y Los Contratos de Arrendamientos. Ester Picco y Lilian Landa..
REPETTO Nicolás – Conf.»Mi paso por la agricultura» Bs. As., 1.959.-
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III Encuentro de Colegios de Abogados Temas de Derecho Agrario año 2000.
IV Encuentro de Colegios de Abogados Temas de Derecho Agrario año 2002.
Manual de Derecho Agrario. Fernando Brebbia
Suplemento Rural.Año 2004.
AUTORES:
LILIAN LANDA
MONICA NAVARRO
ESTER de PICCO
NORMA BELTRAMONE
PATRICIA FIORONI
VANINA BABINI